《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）要求在建設海南自由貿易港（以下簡稱“海南自貿港”）時要高標準對接世界 自貿港，構建和完善海南自貿港政策和制度體系。《總體方案》不僅提綱挈領地界定了中國特色自貿港的內涵，還作出了按不同建設階段，分步驟實施“零關稅、低稅率、簡稅制”的安排。因此，系統研究海南自貿港的“零關稅”政策落地問題，對于全面貫徹《總體方案》精神具有重要現實意義。

01

海南自貿港“零關稅”政策落地

的總體框架安排

從一般意義上講，傳統自貿港推崇的“零關稅”安排是世界通行做法。而海南自貿港對接當今國際開放 標準，欲打造“境內關外”的制度環境，“零關稅”是必不可少的制度成分和元素。 總書記指出，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。在財稅領域，“零關稅、低稅率、簡稅制”架構中三者的同步協調統一必不可少，而按步驟、按階段、按重點地實行“零關稅”本身也是題中應有之意。此外，海南自貿港建設是一個動態過程，需綜合考慮各方因素和情況（外貿和投資的運行以及海南自貿港建設進度），明確具體時間節點及與之相配套的海關稅收減免的重點任務和步驟，穩妥推進落實。

“零關稅”制度源于關稅的法定減免制度。一般關稅法定減免是針對一種商品或圍繞某個行業開展的，區域性關稅法定減免則是針對一個區域，如自貿港。該政策不單是針對區域的特定行業，而是針對該區域內的所有行業，目的是降低制度性成本，提高國際競爭力。對海關而言，對境外與“自貿港”之間的貨物貿易具體落實“零關稅”所需的相關條件、適用性措施，可以從三個方面統籌推進、逐步落實：其一，根據海南自貿港建設進度，同步給予“零關稅”待遇，防止關稅優惠政策大水漫灌，不僅起不到點滴精準落實的作用，還有可能適得其反；其二，根據海南自貿港建設板塊的重要性，對預埋入地下的“七通一平”項目設備投入，充分考慮建設周期，先行一步全部予以“零關稅”支持；其三，依據海關監管的難度，對生產資料、生活用品和 品等不同的進口商品逐次加以推進“零關稅”制度安排。

02

海南自貿港“零關稅“政策安排的

現實意義及主要著力點

建設高水平的中國特色自貿港面臨各種風險和挑戰，其中復雜性、交織性和全域性問題不同以往。在較短的一個時期內全面鋪開“零關稅”政策并不現實。需要明晰“零關稅”制度的著力點、實施方式和時間節點等內容，既要做到有的放矢，還要保證有章可循。

一、海南自貿港“零關稅”安排進一步彰顯深化改革開放的成果

海南自由貿易試驗區（以下簡稱“海南自貿區”）對標國際經貿規則，目的在于打造符合國際慣例、更加公平自由開放的市場經濟環境。而建設中國特色自貿港目標的提出，是我國在海南自貿區成功實踐基礎上的重大舉措，表明我國在構建開放新格局的進程中，為形成高度市場化、國際化、法治化、現代化的制度體系探索經驗。雖然當前中國海關特殊監管區內貨物也適用“零關稅”，但海南自貿港特殊之處在于全島實施“零關稅”，容納整個產業鏈，全面享受“零關稅”政策。

海南自貿區與海南自貿港兩者之間 的不同在于海關監管模式的差異，前者是“'一線'放寬、'二線'管住”；后者是“'一線'放開，'二線'管住”。放寬和放開雖只有一字之差，但含義相差甚遠。前者缺少長期具體的優惠政策，需要通過“先行先試”進行摸索；后者則對制度創新予以更多考慮，在促進經濟體制改革和社會治理等多方面進行改革，強調制度集成，在除涉及國家安全和經濟社會重大事項之外，近乎實行全面放開策略。特別是，海南自貿港與內陸為統一市場，并非單獨關境，考慮從海南自貿區到海南自貿港轉變的實際情況，其自身建設以及政策體系的建立完善必然經歷一個較長的過程，需要前后銜接，不可一蹴而就。

二、海南自貿港“零關稅”政策的推動具有獨特“樣板間”效應

如何建設自貿港并體現中國特色并無先例可循。其他國家（地區）擁有類似制度的自貿區（港）建設也經歷了歷史性的演進過程。例如，迪拜自貿區（港）于1985年建立，地址位于迪拜城區西南約50公里處，其依托世界第三大港口——杰貝阿里港和建設中的世界 機場——艾馬克圖姆國際機場，總港區面積達100平方公里，是阿聯酋乃至整個中東地區 的自貿區。迪拜自貿區（港）的形成是由其獨特的地理、文化和宗教歷史背景決定的，但關鍵的因素是對“保人”制度的否定。中國香港地區有上百年的殖民歷史，英國自1841年占領香港后，在香港推行自由貿易港政策，允許外國船只自由進出港口，對大部分進出口貨物免征關稅，將其作為一個自由通商的港口門戶和貨物集散地，吸引外來船舶向中國市場傾銷物品。新加坡作為一個城市型國家，其政府為將商業生態系統聯結在一起，規劃特定自貿區（港）來聚集生產設施和基礎設施。新加坡關稅局數據顯示，這個國土面積719.1平方公里的國家擁有9個自貿區（港）。

而海南自貿港的實施范圍為海南全省（包括其管轄的水域），是以“全球 體量”為特征建設的自貿港，不可能復制以上國家（地區）的經驗。《中共海南省委關于貫徹落實〈海南自由貿易港建設總體方案〉的決定》指出，要在洋浦保稅港區實行“一線”放開、“二線”管住的管理制度，打造海南自貿港的“樣板間”。由此可知，至少在海南全島建成自貿港之前，還將有一段時間需通過海關特殊監管區域的形式加以過渡。

三、海南自貿港“零關稅”設計符合世界海關組織通行標準和慣例

盡管《京都公約（修訂）》強調，“自由區”是指締約方領土的一部分，但就進口關稅和進口環節稅而言，引入區內的任何貨物都通常被視為處于關境之外。同時，該公約“允許入區并在出口時免征或償還進口關稅和稅款的貨物，在進入自由區后立即有資格獲得豁免或償還”，但海南自貿港未來免稅的范圍更為寬泛，更多是面向整個海南省開放，包含所有消費型家用產品，甚至大部分的 品。

依據《京都公約（修訂）》特定附約D第2章“自由區”的規定，“國家立法機關應列舉在免稅區內消費的貨物可免征關稅和其他稅收的情形，并應規定其必須滿足的條件。”據此，可以根據貨物的使用或消費類型，通過立法制定不同的免稅入境規則。從迪拜、香港地區和新加坡自貿區（港）的關稅立法實踐看，其僅將煙、酒、化妝品和汽油產品作為狹義消費稅的征稅對象來課征關稅。同時，我國在未來全面建成海南自貿港的15年間，完全可以根據自己的實際情況確定“零關稅”安排的商品范圍和時間進度。對此，《總體方案》要求主管部門制定海南自貿港進口征稅商品目錄，該目錄外商品進入海南自貿港免征進口關稅。言下之意，并非所有貨物進入海南皆是免稅的。當然這個需要征稅的負面清單涉及商品范圍相對較小，同樣排除了以聯運提單付運的轉運貨物不征稅的模式。

四、海南自貿港“零關稅”安排符合“21世紀海上絲綢之路”建設需要

《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）在2020年內有望簽署，為海南自貿港建設提供了很好的機會。海南自貿港可以更好地發揮和提升其在“一帶一路”、尤其是“21世紀海上絲綢之路”建設中的重要戰略地位。為加強與泛南海地區的合作，海南自貿港需要在建設的進程中主動融入RCEP，在海上構筑新瀾湄機制。加入RCEP重要的標志之一就是更大規模、更強力度地推行“零關稅”政策。而推進“零關稅”在簽署國的落地無疑也是個漸進的過程。因為這需要協調各自國內宏觀經濟政策，采取一致性分步減稅的方式來 終實現該區域市場“零關稅”的目標。從這層意義上講，“零關稅”政策的落地既是我方推動對外談判，達成高質量互惠性區域自貿協定的需要，又是階段性有重點地推進海南自貿港自身建設， 終形成較為成熟的經濟社會發展區域的需求使然。

03

“零關稅”制度落實的

總體設想和實施步驟

海南自貿港戰略的本質要求是推行以“零關稅”為主體的免稅制度，根本目的在于通過制度創新，在世界經濟結構、產業結構劇烈變革時期，主動推進變革，提升優惠政策效能，探索具有行業導向的稅收政策，建立各類生產要素跨境自由便捷流動的現代化產業體系， 新的經濟發展模式。“零關稅”落地要圍繞上述目標，堅持整體推進，配合國家財政對基礎設施建設的支持，對用于海南自貿港內的投資（含“新基建”項目建設）應持續加大“零關稅”的追蹤和跟進。只要條件成熟，即可在海南自貿港范圍內（全面）實施以“零關稅”為主體的免稅制度。但是，對全島封關前后實施關稅減免的前提條件有所不同，封關之前是部分減免，屬于減免稅性質，與現行規定大致相同；封關之后則是與《總體方案》規定的清單有關，屬于“零關稅”制度安排。

一、遵循《總體方案》落實“零關稅”制度安排的總體設想

1.“零關稅”早期收獲關鍵是早見成效

短期內，海南自貿港可以在洋浦保稅港區和海口綜合保稅區兩個海關特殊監管區域內完全實現“一線”放開。由于現行對特殊經濟區域政策（如保稅區政策）已經覆蓋到的區內企業，實行“自主管理、主動申明、隨機抽查、風險管控”的自律管理制度，故在2025年之前，可參照原先國家批準的保稅區政策，對進入“海南自由貿易港”規劃中的各區域中的機器設備、辦公用品（包含維修用的零部件）予以“零關稅”制度安排。項目早期運作時還應當兼顧考慮城市基礎設施建設周期性較長的問題。

2.海南自貿港“零關稅”實質性落地有賴于負面清單的長短和變動周期調整

負面清單的設計以及清單內容的長短、階段性調整的理由，都應切實反映海南自貿港建設的實際情況。海南自貿港落實“零關稅”的大致順序為：基礎設施材料（施工機械）——生產原材料——生活用品——高端消費品。“零關稅”的時間表安排應具有較大彈性，不必拘泥于成規。在海南自貿港建設的各個時期，可將不確定性較強或者對稅收沖擊較大的事項皆列入負面清單加強管理，但須在研判的基礎上，定期對負面清單進行不斷調整，移除已經具備實施“零關稅”條件的事項，真正實現貿易充分自由。

3.全島型開放應按重點加以推進

按照《總體方案》，海南自貿港建設覆蓋全省陸域和部分海域。盡管海南省政府規劃了十大園區，但由于各自功能迥異、基礎條件發展不平衡，需要從對海南自貿港自主創新的需求程度、獲益能力和風險防控水平等多維角度加以考慮，確認下一步區域發展的重點和推進進度。

對已列明的重點發展區域，尤其應體現“三區一中心”的國家戰略定位和自身發展需求。其中，對于產業新城和單一產業園區的建設，優先考慮實行“零關稅”。具體實施路徑可體現在減免稅實際效用的發揮上，將與“三區一中心”相關的基礎設施“七通一平”的不動產型（包括會議設備、電氣設備、配套設備）投入、配套的用品設備、大型基礎設施施工設備也一并給予“零關稅”待遇。但“零關稅”安排需要根據政策發展進行動態調整，逐步優化，也需根據海南自貿港建設進度、功能規劃落實進度以及海關監管的實際能力，按階段、按步驟積極穩妥地推行。 ，結合海南自貿港核心區建設，整體推進“零關稅”安排。

二、“零關稅”具體實施時間表及可選方案

1. 階段（2020年-2025年前）

階段的重點任務是加快落實政策早期安排，為條件成熟時及時實施全島封關運作作好準備。可優先考慮對建設開放口岸和二線口岸的基礎設施、監管設施，與之配套的信息化系統建設和科技裝備皆給予“零關稅”待遇。對洋浦保稅港區、海口綜合保稅區兩個海關特殊監管區域，優先試行海南自貿港“零關稅”制度，使之得到率先落實。隨后，推廣到海南所有對外開放口岸，以及“海澄文”一體化綜合經濟圈、“大三亞”旅游經濟圈。同時，可對重點區域的大型基建項目適時給予“零關稅”安排。

2.第二階段（2025年-2035年）

在此階段，推進絕大部分商品“零關稅”政策，廢止企業進口自用生產設備“零關稅”負面清單；停止實施島內進口的用于交通運輸、旅游業的船舶、航空器等營運用交通工具及游艇“零關稅”正面清單，以及島內進口用于生產自用或以“兩頭在外”模式進行生產加工活動(或服務貿易過程中)所消耗的原料“零關稅”正面清單。此外，凡源于海南自貿港內的貨物、機器、設備及其他物品，如因修理、檢驗、測試、委托加工等出境又返運回者，免征進口稅，以推動國際配送和現代物流發展。“零關稅”安排應緊緊圍繞國家給予海南特定的產業鼓勵政策，為打造特色化、差異化的三大產業（旅游業、現代服務業和高新技術產業）發展體系作出應有的貢獻。

具體來講，一方面可給予旅游業、大健康產業、參與全球產業鏈所需核心部件的高科技研發和生產企業等所涉及的進口物資等“零關稅”待遇，從而推進海南產業融合發展。另一方面可考慮整合現有政策，進一步做好投資類項目“零關稅”的落實。例如，對海南確定的生物醫藥、醫療器械、高端裝備、電子信息、精密儀器和航空航天設備等12個高新科技重點產業以及“五網”基礎設施所需符合國家規定的進口物資等給予“零關稅”安排。此外，“零關稅”政策也應適度考慮延伸到周邊海洋的開發，如考慮對南海大型海洋牧場智慧深水網箱、漁業資源管理方面的關鍵技術裝備一律給予全口徑“零關稅”待遇。

3.第三階段（2035年后）

如2025年之前，海南自貿港已對島內居民消費的進境商品實行正面清單管理，允許島內免稅購買，那么2025年后，除了負面清單上的消費品，海南應全面實行日用消費品免稅政策，允許當地居民在更大范圍內消費進口免稅商品。對于島上居民“零關稅”進口消費日用品的開放也應遵循漸進的原則。事實上，由正面清單向負面清單管理模式的轉變是基于海南居民現實采購力的考慮，也是目前海南自貿港與其他省（自貿區、直轄市）自貿區政策相區別的重要特征。海南自貿港的建立將顯著降低本島居民生活成本，切實增強本島居民的獲得感。更為重要的是，消費作為連接國際市場和國內市場的重要一環，對于供需良性互動、升級消費、在線消費帶動高質量發展，具有不可替代的重要作用。為此，要將“零關稅”政策后續發力點從關注生產制造方面轉向關注消費方面，為深入推進國際旅游島建設，推動旅游消費提質升級，給予一攬子“零關稅”政策支持。

04

保障“零關稅”制度落地相關措施

“零關稅”對海南自貿港建設意義重大，除了使海南自貿港整體稅負水平明顯降低之外，還牽涉整體財稅制度改革。因此，要全面對標稅種結構簡單科學、稅制要素充分優化目標，積極采取相關措施保證“零關稅”制度真正落地。

一、延展海南自貿區 階段“零關稅”政策價值

2020年-2025年是海南自貿港政策實施的 階段，應充分利用這5年過渡時期，以縮小負面清單為突破，以持續改善營商環境為重點，實現戰略起步，全面展示競爭優勢。建議找準政策切入點，建立政策調研介入和儲備機制，在海南自貿港實施更加靈活、開放、高效的稅收政策，推動海南自貿港各項配套產業政策落地發展。可考慮準予海南在推動重要園區基礎建設、三大產業等海南重點發展產業稅收政策上先行先試，對起到制度落地進程中“四梁八柱”作用的重要區域、重要產業、重要項目予以“零關稅”優先安排。

二、明確“零關稅”制度的法律地位

為保持自貿港稅收政策的穩定性，世界上典型的自貿區（港）大都通過立法，保持相關區域獨立的法律地位。建議我國立法機關抓緊夯實依法治理的法律基礎，加快制定“海南自由貿易港法”，以“自貿港法”立法為契機，授予海南更大的稅收政策自主性和決策權。

在海南自貿港建設初期，可通過調整國家某些現行法律法規來全面推進圍繞“零關稅”制度落地的一攬子安排，此舉依舊需要遵循法治化、國際化、便利化的原則，建立一套便捷高效的工作程序和工作機制以統籌實現各類主體權益平衡、規則平衡、機會平等。正在修訂的《海關法》與起草中的《關稅法》，應結合海南自貿區立法進程，貫徹落實稅收法定原則精神，做好頂層設計，增強互助互動，用高層次的法律形式固化海關免稅政策。對于海南自貿港“零關稅”的范圍、適用對象和條件、推進步驟、時效管轄等要素逐一通過立法加以明確。

三、加快海關監管體制的研究

“一線”能否放開，取決于“二線”能否管住。中華人民共和國海口海關能否同時扮演“一線”和“二線”監管的主要角色？以香港海關為例，當貨物從香港地區進入內地時，香港海關只管出口部分，并無權管轄內地海關進口申報管理部分。這是由于香港海關和內地海關為兩個單獨關境。作為島上駐守海關，海口海關是否僅負責貨物安全準入，或將該問題延伸，當貨物離開“二線”（離開海南島進入內地市場）時，該特定進口貨物，即所謂海關申報（進口與出口）是否同時完成？海口海關是否為 的“二線”防守海關？而其他貨物指運地海關應有何作為（或許此時已沒有了出口的概念）？從海南島和內地的關系看，一些問題則不盡如想象中難解。事實上，由海南島全權負責進出口兩個部分、同時完成相關作業是完全可能和可行的。因此，對此類具有本國特色的海關監管和征管制度，需要結合海南自貿港實際加以深度研究。

四、做好“零關稅”項下貨物的事后管理

盡管《總體方案》明確海關對“零關稅”貨物免予實施常規監管，但這并不排除海關可以實施非常規性的監管。為順應監管形勢的發展，海關應大力引入科技管控手段，做好減免稅商品事后監管，防止倒買倒賣流入國內市場。可借鑒國外自由港電子化圍欄和監管的成功經驗，運用信息化系統和高新技術管理手段，在統一、安全、高效的大數據平臺上實現數據共享和交換。通過“企業自主聲明+規定期限備案+天眼布控+云上計算”的模式，達到“新一代”智慧海關“靶向監管”的目標。

五、建立海關與相關部門和企業的互動溝通機制

應積極探索建立海關與財政部、國家稅務總局等各相關部委間的協調機制。在對“零關稅”能否落實到位的后續管理上應注重中國特色經驗積累，在降低守法企業合規成本的同時提高企業的違法成本。整合完善海南自貿港管理體系，方便有關行政部門核查和企業運作。推動數據協同、簡化和標準化，實現人流、物流、資金流、信息流等的交換共享，發動企業、社會共同參與，形成多元共治的局面。

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