與農用地承包權將可“以多種方式流轉”不同，農村土地改革中的另一核心環(huán)節(jié)——集體建設用地流轉，雖然地方上試驗、試點不斷，但一些專家認為在今日召開的十七屆三中全會上，對此問題有“新說法”的可能性不大。

而且，在十七屆三中全會召開之前高層的考察行程中，關于土地流轉問題的表述，只是農村土地承包權將“以多種方式流轉”，并未涉及集體建設用地流轉問題。

不過，沒有“新說法”并非意味著沒有新動作。國土資源部（下稱“國土部”）部長徐紹史7日即表示，當前和今后一段時期，國土部門要貫徹落實好的黨的十七屆三中全會精神。特別是在改革征地制度、完善土地補償制度，促進農村土地流轉等方面早作研究。

全國難“遍地開花”

國土部全國土地利用總體規(guī)劃專家組專家、中國土地協(xié)會副理事長王萬茂對《財經(jīng)日報》表示：“農村集體建設用地的流轉推行得不是很通暢，目前更多的只能靠一些試點地區(qū)或‘綜改’地區(qū)去進行個案推廣，難在全國遍地開花?！?

在王萬茂看來，推行“不通暢”的一個主要原因，是實踐與一些現(xiàn)行法律有抵觸，而法律的修改又非一朝一夕可完成。

農用地承包權流轉早已由《農村土地承包法》明文規(guī)定，其合法流轉受到法律保護。相比之下，現(xiàn)行《土地管理法》則規(guī)定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設?！奔w建設用地流轉的途徑，由此被擠壓。

2004年，國務院下發(fā)《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，對集體土地流轉問題進行了次界定：在符合規(guī)劃的前提下，村莊集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。

此后，廣東、天津等地的試點次第展開，國土部門也在強化與地方的探索性合作。今年8月，該部與天津、重慶、成都簽署合作備忘錄，以探索集體建設用地流轉、推進建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。

但與集體土地流轉的地方實踐相伴的是，問題和爭議從未停止。

在集體非農建設用地自發(fā)無序的流轉過程中，出現(xiàn)了非法轉讓與出租、交易混亂等問題。而且由于利益沖動，不少地區(qū)在未經(jīng)規(guī)劃許可和正常審批的情況下，擅自將農用地轉為建設用地。

王萬茂認為，正是因為新出現(xiàn)的問題很多，以至于集體建設土地流轉還停留在試點階段，政策上難以放開，“農村集體建設用地流轉的政策口子不敢開，一開口子，各類問題就都出來了，風險太大。”

國務院辦公廳去年12月下發(fā)的《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》便嚴厲地指出：“任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度?！?p>對于此次三中全會是否會在集體建設用地流轉問題上有所突破，王萬茂持保守態(tài)度。

寄望土地法規(guī)修改？

現(xiàn)有法律體系無法解決集體建設土地流轉問題，法律的修改或新法的制定也就更為各界所寄望。

中國土地勘測規(guī)劃院地價所所長鄒曉云對本報記者表示，目前在土地流轉方面，存在下位的政策、法規(guī)侵犯上位法的問題。《憲法》對土地的權利規(guī)定得比較寬泛，基本沒有區(qū)分是否建設用地，而《土地管理法》對此進行了限制，而再往下的一些政策法規(guī)，在此基礎上又作一些限制。

在政策層面尚難獲得實質性突破的情況下，只能由一些特殊地區(qū)先行試點。不過鄒曉云認為，目前一些試點地區(qū)的做法能給未來的制度建設提供多少經(jīng)驗和指導，還有待觀察。

國土部去年曾表示，對于農村集體建設用地流轉的辦法，該部將不斷地總結經(jīng)驗，在適當?shù)臅r機再提交國家立法機構，通過立法來解決。

已經(jīng)醞釀多年的新一輪《土地管理法》修改，也一度為外界打開過集體建設用地流轉的想象空間。

日前有媒體報道，正在修訂的《土地管理法》將確認集體建設用地、宅基地和農用地使用權流轉的合法性。

在城市房地產業(yè)近年高歌猛進的背景下，一旦政策放開，農村宅基地的將難以估算。

不過，王萬茂對此不樂觀。他認為修訂后的《土地管理法》是否會允許包括農村宅基地流轉入市，目前不會有定論，“（宅基地入市）問題是較敏感、較難的，在這個問題上政策底線一直沒有被突破過。”

鄒曉云也認為，在包括小產權房在內的宅基地問題上，較近幾年政策上不太可能出現(xiàn)松動，不會鼓勵到農村去發(fā)展房地產。

同樣，地方在試點過程中對此問題也比較審慎。無論是開集體建設土地流轉地方立法先河的廣東省，還是本月5日剛剛出臺集體建設用地流轉試行辦法的河北省，都在立法文件中強調“宅基地不得流轉”或“通過集體建設用地使用權流轉取得的集體建設用地不得用于商品住宅開發(fā)”。

而對于浙江嘉興近期推行的“以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”試點，鄒曉云認為，嚴格意義上來說，這并不是流轉，更多的是一種建設用地指標的置換，“你在那邊騰出了多少，才可以在這邊占用多少。”

經(jīng)濟學家厲以寧近日接受采訪時也表示，相比于“宅基地隨承包土地的流轉而一并流轉”，以及“直接出售宅基地”這兩種方式，置換才可能是處理農民宅基地的方式中的較佳選擇。

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