從“飛龍在天”到“龍落淺灘”，大龍地產戲劇性般的遭遇猶如賀歲片般生動，為公眾詮釋了何謂“大喜”、何謂“大悲”。

種種跡象表明，房地產市場調控風聲日緊，各項政策風生水起，市場的游戲規則正在發生改變，“空手套白狼”的潛規則或將失效。但仍應看到的是，整治閑置土地的行動持續已久，但結果都可以用“阻力重重，收效甚微”來總結，而相關法律制度的缺陷可以說是造成閑置土地處置難的重要因素。因此，要保證此次整治行動的實效，或許我們還應該將目光投向立法層面。

□視點關注

法制日報記者 杜曉

法制日報見習記者 任雪

法制日報實習生 韓丹東

“天竺開發區22號地塊在哪？”2月3日，在北京市順義區后沙峪鎮天竺開發區，記者詢問了近二十個人之后，終于找到了這塊曾經的“地王”。

在問路過程中，記者聽到的較多的回答就是，“我們這里閑置的土地很多，不知道你要找的是哪一塊”。

自去年年初以來，房價一路高漲，大大小小的開發商一以貫之的囤地行為成為公眾眼中不可饒恕的“原罪”。從去年年底開始，宏觀調控轉向，打壓房價的政策密集出臺，其中一大主攻方向就是重拳整治囤地行為。政府的這一舉措贏來了一片叫好聲，翻閱媒體相關評論可以發現，諸如“向地王‘開刀’必須要‘見血’”等火藥味十足的標題比比皆是。

但業內人士指出，閑置土地的產生有其深刻的社會和制度成因，整治囤地從根本上來說，離不開相關法律法規的完善。

一些地方政府以前有錯誤的發展理念，認為開發商蓋樓能繳納稅收，就算不及時交土地出讓金也會對他們姑息縱容。大龍地產的事件不是個案，具有一定的普遍性和代表性

放眼望去，順義區后沙峪鎮天竺開發區22號地塊，還是一片雜草叢生的荒地。據當地居民介紹，22號地塊附近的荒地都已經被拍賣出去了。但記者看到，目前僅有一個項目已經全面開工了。

就在幾個月前，北京市大龍房地產開發有限公司通過拍賣方式以50.5億元競得這塊住宅用地。該地塊位于北京市高端別墅區——別墅區，規劃建設面積271565.4平方米。大龍地產拿地的樓面價高達每平方米29859元，當時該地塊曾被稱為北京總價和樓面地價的“雙料地王”。該總價地王紀錄直至2010年1月21日才被另一家房地產公司以59.7億元的拿地總價款打破。

然而，高價拿地之后，大龍地產的資金實力便引來多方質疑。

大龍地產1月28日披露的年報顯示，2009年公司合并實現營業收入17.48億元，同比增加1174.08%；實現凈利潤3.39億元，同比增長14256.40%；每股收益0.82元。報告期內，公司總資產30.07億元，比上年下降5.32%；公司期末現金及現金等價物余額2.55億元。而截至2009年三季度末，大龍地產總資產為29.41億元，貨幣資金余額僅為9934萬元。

按照大龍地產2009年的凈利潤計算，需要將近15年才能支付50.5億元的土地出讓金。

果然，美夢不久變成了噩夢。

大龍地產2月2日發表公告稱，2010年2月1日，北京市國土資源局發布《關于取消北京市大龍房地產開發有限公司順義區后沙峪鎮天竺開發區22號住宅用地國有建設用地使用權出讓競得資格的公告》，由于公司控股子公司北京市大龍房地產開發有限公司逾期未簽訂該宗地的《國有建設用地使用權出讓合同》及《土地開發建設補償協議》，北京市國土資源局決定取消其競得資格，同時對于已經交納的2億元競購保證金將不予退還。

大龍地產公告還表示，公司將積極與有關部門進行溝通，降低公司的損失。

對于北京市政府的這一舉措，有關專家表示了贊同。

“一些地方政府以前有錯誤的發展理念，認為開發商蓋樓能繳納稅收，就算不及時交土地出讓金也會對他們姑息縱容。大龍地產的事件不是個案，具有一定的普遍性和代表性。北京市的此次舉措值得稱道，希望其他地方也能借鑒和學習。”中國人民大學法學院教授劉俊海今天在接受記者采訪時說。

那么，大龍地產明知購不起這塊地，為什么還要購？有業內人士透露，這種運作方式其實是業內潛規則：先以高價拿地，再拿這塊地向銀行貸款或者與其他房企或投資公司合作，等有了資金再去運作。然后做個沙盤預定房子，資金到手了再蓋房。只要房價不跌，這種“空手套白狼”的事情就一直會繼續。

“多數公司都是這么操作的，而這種操作的一個前提就是各方主體對樓市的看漲心理，所以這也引申出一個問題：如果不能使房價理性發展，將使很多環節出現更多問題，形成惡性循環，較后將給決策者造成更大困難。”中國人民大學土地管理學博士、 土地估價師張遠索告訴記者，“具體到大龍地產，其國企身份也使公司決策者有更大膽量接手燙手山芋，這與現行國企虧損問責機制有關。”

“這次的土地收回發生了一次根本性的變革，說明過去開發商靠膽大、不誠信謀取市場土地使用權這種模式將不復存在。以前很多開發商都是以業主的錢來繳納土地出讓金，這種空手套白狼的游戲，過去是玩得通的。但是這個案例表明，開發商還是要誠實守信、合法經營，一定要充分評估房地產市場的法律制度給開發商帶來的風險，否則就會受到相應的懲戒。”劉俊海說。

整治閑置土地行動持續已久卻難有成效，個中原因甚為復雜。部分工作人員因為利益誘惑不能嚴格執法，是使問題遲遲不能有效解決的關鍵；地方政府也被認為是閑置土地整治的主要阻力之一

長期以來，土地被閑置都是個“老大難”問題。在22號地塊附近，有居民告訴記者，其他被閑置的土地甚至有承包給農民建養殖場的。

但大龍地產的遭遇讓不少人大呼，樓市調控要“玩真的”了。

據了解，在此之前，1月22日，北京市國土局發布了《關于加強我市閑置土地清理處置問題的公告》，公示了被暫停在北京拿地的8家開發商、超過一年的住宅用地尚未開工的19個項目。其中，大龍地產赫然在列。

北京市市長郭金龍1月25日在北京市第十三屆人大第三次會議上所作的政府工作報告中也表示，北京市將繼續整頓和規范房地產市場秩序，依法查處捂盤惜售、占地不用、哄抬房價等違法違規行為，遏制房價過快上漲勢頭。

此事的另一個背景是，2010年伊始的個周日，國務院辦公廳發布了《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》，其中提到，要加強對閑置土地的調查處理。國土部也將整治囤地炒地列為2010年七大工作之一。

種種跡象顯示，一場整治閑置土地的大幕已在和地方拉開。

對于密集出臺的政策，張遠索表示，2009年房地產價格非理性飆升，在給各級政府帶來極大財政收入的同時，也讓感受到現有房價可能造成的社會動蕩問題。雖然之前有過嚴禁“囤而不開”的相應政策，但都沒有付諸行動。這次大龍地產事件，可以說是很鮮明地表明了政府的態度。但是，這項政策如何全面長久地予以執行，才是問題的關鍵。

整治閑置土地的行動已經持續了很多年，但并未取得很大的實效，個中原因甚為復雜。張遠索說，除了制度規定方面缺乏進一步細化和定量的標準外，主要問題還是出現在監督機制的執行環節。部分工作人員因為利益誘惑不能嚴格執法，是使問題遲遲不能有效解決的關鍵。”

業內人士透露，查處閑置土地之所以困難，要么是因為被打了招呼，要么就是國企和央企拿地可以慢慢交地價款，甚至能改規劃，“可以說是在對賭政策”。

地方政府也被認為是閑置土地整治的主要阻力之一。

張遠索告訴記者，不少民眾認為，一些地方政府采取了相應手段將的努力予以化解。民眾對此類問題條件反射般的懷疑，確實應該引起高層的重視。

一位實際參與過處置閑置土地的國土資源部門負責人告訴記者，就閑置土地的產生原因來看，可以歸結為，“各級地方政府和國土資源管理部門為了當地保障用地需求，將工作放在用地報批和供地審批上”。而對后續土地開發利用過程的監管方面，由于多種因素的影響，形成了“不想管”和“不愿管”的局面，加之監管力度不夠、技術手段落后、基礎數據不清等因素，產生土地閑置現象自然是順理成章。

相關法律法規制度的缺陷是造成閑置土地處置難的重要因素。因此，當務之急是要修訂統一的閑置土地情形認定標準，完善監督和懲罰機制

多年來，整治閑置土地的結果可用“阻力重重，收效甚微”來總結。為此，有識之士已經將目光投向了立法層面。

來自國土資源部門的負責人認為，就閑置土地處置困境而言，制度安排層面的法律法規缺陷是造成閑置土地處置難的重要因素。

這位負責人表示，在制度安排中，土地存在著法定“剛性閑置”事實。由于現有法律對閑置土地處置作出了滿二年后方可收回重新安排使用的規定，以逆向思維則形成了現實中土地一旦閑置，在時間上需二年以上的法定“剛性閑置”的事實，由此導致土地難以得到高效利用。

其次，對閑置土地缺乏有效的市場引導機制。由于土地轉讓條件的法律限制性規定，土地閑置未達到法律轉讓條件的，土地使用者只有被動地接受繳納閑置費及收回土地的局面。

較后，對閑置土地收回的程序未作細化規定。現行土地管理法和房地產管理法只對收回情形作出了規定，未明確收回閑置土地使用權的執行程序。而在依法行政前提下，程序的合法性是十分必要的。

張遠索認為，處置閑置土地未來的立法方向應包括，“完善監督和懲罰機制，可以通過網絡等對出讓土地開發進展情況予以公示，由普通民眾進行監督，對囤積居奇進行懲處；切實降低房價，打擊投機性炒房、限制家庭擁有套數，使房價與普通民眾收入倍數介于合理區間，使房地產健康平穩發展，各方對于后期都是看穩，而不是強烈地看漲或看跌，才能從根源上解決開發商囤地、惜售等問題”。

劉俊海則認為，建立健全土地閑置處置體系，關鍵在于完善閑置土地相關法律法規體系。“頭先要修訂統一的閑置土地情形認定標準，在法律、法規和規章間形成統一的閑置土地認定標準，包括責任主體和責任范圍、閑置起算時點、閑置有效計算時段、已投資數額或已開發建設面積確認以及因司法裁決而轉移的未開發利用土地的閑置情形認定等標準。”

“此外，還應修改完善現有閑置土地收回程序規定。收回閑置土地是一種行政處罰行為，應按照行政處罰法規定的法定程序操作，以避免執行過程中

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