3月23日,建設部通報了2008年全國住房公積金的較新統計數據:截至2008年末,全國住房公積金繳存總額為20699.78億元,同比增長27.54%；繳存余額為12116.24億元。而同期全國社保基金的總資產僅僅為5625億元,不到住房公積金的一半,這意味著,從規模而言,住房公積金目前已經是中國的公共基金。

但是,這個"老大"的收益似乎有點不盡如人意:2008年增值收益為170.10億元,同比增加70.49億元,增幅為70.77%,增幅很大,但實際計算一下收益率,卻只有可憐的1.4%,遠遠低于同期銀行的存款利率和國債的收益率。而業務支出卻高達283.46億元,同比增加了78.48億元,增幅為38.29%。收益率低,使用效率和資金運作率也不高。還是建設部提供的數據:2008年末,住房公積金使用率(個人提取總額、個人貸款余額與購購國債余額之和占繳存總額的比例)為72.81%,同比降低1.78個百分點。考慮到個人提取占比例差不多在50%左右,這意味著,很多地方資金的真正使用效率只有20%左右,按照這個比例,全國沉淀的資金高達6000億元。這樣,一方面是住房建設資金的嚴重匱乏,廉租房等保障性住房面臨很大的資金缺口,另一方面是住房公積金收益的畸低和大量資金沉淀并存的怪相。很顯然,這一切的根源,和目前陳舊落后的投資管理體制不無關系。

我國目前的住房公積金制度系舶來品,其基本制度樣本源自新加坡的公積金制度。按照目前的架構,住房公積金實行"住房公積金管理委員會決策,住房公積金管理運作,銀行專儲,財政監督"的模式,似乎無缺,但事實上禁不住現實的推敲和試錯。

頭先,住房公積金管理委員會作為投資決策者,本身是一個虛無的結構,承擔決策大任的成員全部是兼職人員,其成員組成為:人民政府負責人和建設、財政、人民銀行等有關部門負責人以及有關專家占1/3,工會代表和職工代表占1/3,單位代表占1/3。精力尚且不論,遑言什么決策的科學；其次,住房公積金管理"妾身不明"。按照《住房公積金管理條例》,其在整個住房公積金制度體系中處于核心地位,負責住房公積金的歸集、使用和管理,獨自承擔住房公積金貸款風險。但其實是個"三無單位":無資本金、無風險承擔能力、不是獨立的金融機構,這使住房公積金管理成為一個制度設計上較忌諱出現的機構:權很大,運作龐大的資金,但責很小,其本身的資產根本不足以承擔任何風險。較后,住房公積金的投資渠道單一,按照《條例》,只能投放國債和發放住房公積金貸款。這意味著,其一,作為非金融機構的住房公積金管理的貸款行為不會受到銀監會的監督,但同時也缺乏更多的理財和投資渠道；其二,在利潤的驅動下,管理要么遵守投資制度,讓資金閑置沉淀,要么鋌而走險,違法理財。

在這種殘缺的制度設計下,住房公積金制度的管理、監督、運作基本上成為漏洞百出的天窗,大案要案頻發就成了一種必然,資金安全都難以保障,遑論什么提高投資收益了。而且,就制度的合理性而言,我們根本找不到住房公積金管理存在的理由和價值:如果說管理就是為了繳存和發放貸款,購購國債,其實根本沒有必要設立專門的機構來養一大幫人,只要直接把錢存進銀行專戶即可,收益率遠高于目前可憐的1.4%的水平,而且還能省下每年300億元的管理費用。成立專門機構,既增加了交易費用,在監管失靈的情況下,還會發生挪用、貪污等敗德行為。但住房資金本身的"保障"屬性決定了,將這些錢完全存入商業銀行,可以避免挪用、貪污和管理費用高昂的風險,卻避免不了商業風險,雖然我們可以設計住房資金"專戶",但這需要銀行內部在控制機制上設置防火墻以保障資金的安全,而在目前中國商業銀行的風險治理水準下暫時還難以做到。

因此,筆者認為,應該徹底揚棄住房公積金的現有管理制度,重新構建一個既能確保資金安全,又能提高資金利用效率和收益的運作模式和管理體系。為此,筆者建議:頭先,應盡快制定《住房公積金投資管理法》,目前的住房公積金管理條例立法層次太低,權威性不足以確保資金的安全；,將住房公積金管理從財政部門獨立出來,將其轉型成住房銀行,按照政策性銀行的模式納入金融機構的主流監管體系,不再受財政部門和建設部門的行政專業,而是成為獨立的資金運作機構,具體投資模式無需另行設計,按照基金的模式進行即可；第三,在投資管理上,給住房公積金和全國社保基金同樣的待遇,拓寬其投資渠道,允許其投資資本市場。全國社保基金成立8年來,年收益率達9%,基本是住房公積金的8倍,完全得益于其專業化的投資隊伍和機制。這樣,就從根本機制上確保了住房公積金的安全,并拓寬了其投資渠道,解決了資金沉淀問題。

對于建設部正在緊鑼密鼓利用住房公積金建設廉租房的試點工作,筆者認為一定要尊重住房公積金的權屬。按照目前的《住房公積金管理條例》,職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金,屬于職工個人所有。對于產權上完全屬于"個人"的東西,作為委托管理或者說作為保姆的"住房公積金管理"以什么名義利用其建設廉租房,在制度上如何設計,因為沒有公布試點的細節,我們無從知道,但如何處理個人產權與建設試點的矛盾,是一個繞不開的話題。筆者建議,在成立住房銀行后,國家通過發行廉租房建設特別國債的形式,住房銀行通過購購特別債券的形式解決資金沉淀,而國家通過發行特別債券彌補資金缺口,這不失為一個比較好的制度選擇。如果直接動用產權上屬于公民個人的住房公積金,顯然難逃侵犯個人產權的追問。(作者系經濟學博士)

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