市場經濟條件下風景資源管理體制的發展與思考

以下是引用片段：
　　我國旅游業起步較晚，起點較低，改革開放前以外事接待為主，只具備產業雛形，不完全屬于產業范疇。1978年之后，我國旅游業借改革開放之力，20年來持續快速發展，已成為我國國民經濟中的重要產業和國際旅游大舞臺上異常活躍、極富生命力的新生力量。

一、風景區管理體制現狀及反思。

　　從本質上講，風景名勝區管理體制的核心問題就是如何在風景名勝區內部不同利益主體之間和地方政府—政府之間建立合理的分權和利益責任機制。目前，各地方政府風景名勝區管理機構力量相對薄弱，部分地方政府建設部門由于受當地各種因素的干預和影響，幾乎放棄了對本地區風景名勝區的管理職能。風景區管理體制現狀導致風景區行政管理缺位和越位的現象還較突出。

（一）多頭管理，政出多門。

　　目前，我國各種各樣的旅游景區，都有著自己不同的管理部門。如負責申報世界文化與自然遺產的建設部和國家文物局，前者管理屬于自然景觀的高端風景名勝區，屬人文景觀的則歸文物局。此外，國家森林公園歸林業部門管理，自然保護區歸環保部門管理。應當承認，這些不同的主管部門，在旅游景區的保護和開發方面，都發揮了重要的作用。但同樣不能否認的是，在市場經濟條件下，這種“多頭”管理體制，對旅游業發展制約也越來越明顯。不同類型的旅游資源及產權歸屬不同，使得旅游、文物、城建、園林和宗教等部門在旅游業發展中仍然難以統一協調，旅游業的宏觀管理體制仍然處于混亂之中，制約著旅游業整體功能的發揮。不同的主管部門負責不同旅游資源的規劃，從一定程度上影響了旅游資源的統一規劃和保護開發，也不利于同一區域內旅游資源的整合和管理資源的優化配置。

（二）政府直接管理和授權管理并存。

　　據調查了解，目前除了少數管理機構虛設和缺失的外，風景區管理機構主要有政府和經政府授權的事業單位兩大類，這兩大類型的管理模式中存在著“法律地位和高效率管理”不能兩全的沖突:設立政府管理，執法地位明確，能調動多種行政管理手段，缺點是“完全等同于一般的地方政府，設置了大量與景區無關的機構和人員，景區政府社會職能過多，財政負擔沉重，存在景區管理職業被逐漸沖淡的傾向”。設立政府授權下的事業單位，優點是“機構相對精簡，工作突出，景區管理的專業和技術特色相對較強”，人員編制精干，財政負擔較輕；缺點是沒有必要的執法地位和手段，需要依靠和協調其他相關職能部門共同管理，從一定程度影響了風景區綜合管理的效果，執法效率及力度受到削弱。

（三）企業代管，政企不分。

　　目前，采用企業化運作，導致“政事不分、政企不分”的問題比較突出，某些風景區的管理機構既是管理者又是經營者，企業權力過大的現象對國家的風景名勝區的文化和自然資源的保護造成了很大的威脅，管理的公正性受到質疑，客觀上削弱了其應有的政府管理職能。近來，企業“購”國家名勝景區的新聞頻頻爆出。繼桂林陽朔出售山水經營權給新希望集團遭質疑之后，武當山的變相轉讓又演繹了操作上更具隱蔽性的新版本景區出讓。此前，建設部還特別針對四川省出現的風景名勝區出讓、轉讓經營權一事，稱風景名勝區是國家極其珍貴的的自然和文化資源，任何形式的出讓或轉讓（包括變相以經營權為名義的出讓、轉讓）與我國現行的法律法規不符。這意味著，風景名勝區管理機構必須實行政企分開，管理機構的職責是保護資源，執行規劃，不得將景區規劃管理和監督的責任交由企業承擔。
實踐表明，高端風景名勝區一定要設立獨立的政府管理機構，高端風景名勝區政府管理機構不能是事業單位，更不能是企業單位，否則國家有關風景名勝區的有關政策和法律就形同虛設。

二、在市場經濟條件下風景區管理體制與經營模式的發展與創新。

　　由于歷史原因和風景名勝區的等級差異、內部構成和地理特征上的多樣化，使得風景區資源建立統一的管理體制變得艱難。但是，在市場經濟條件下，政府部門應采取的努力，進一步理順風景資源的管理體制與發展模式，特別是政府部門、風景資源管理部門和旅游企業實體之間的關系。

  （一）轉變政府職能，實施在市場作用基礎之上的“政府主導型”發展戰略。

　　中國目前處在一個市場經濟初期發育階段，不健全的法制與不成熟的市場并存，使得單純的市場機制無法把資源有效配置到較佳的狀態。在這種歷史條件下，政府有必要根據行業發展情形制定競爭規則又要施以強有力的手段來監督這些規則的貫徹落實。但是，政府介入并不是要由政府完全替代市場，代替企業經營管理行為，政府的管理職能主要應體現在旅游政策的制訂上，而不是日常事物的管理上。現階段，由于我國政府對旅游經濟建設的大量介入，各地政府往往只考慮本行政轄區內的經濟利益，較少顧及其他地區及全國旅游整體利益，在市場經濟條件下，單純的以行政區域進行旅游經濟管理，過于強烈的行政干預與市場機制是矛盾的，必然造成產業的重復建設和旅游資源的合理配置。隨著旅游市場的發育成熟，旅游微觀行為應讓旅游市場供求雙方自主抉擇、自行調節，政府不適宜過多當“保姆”。在此情況下，更需要政府進一步轉變職能，實施在市場作用基礎之上的“政府主導型”發展戰略，加強宏觀管理與調控。包括制定和執行風景區宏觀調控政策，提供基礎設施服務，為微觀經濟主體創造良好的經濟發展環境；培育市場體系、監督市場運行，維護平等競爭的市場秩序和旅游消費者權益。在方法上，行政管理需要以經濟辦法為主，輔之以必要的法律手段和行政手段。

（二）進一步理順風景資源管理體制，實現管理職能和區域旅游資源的優化整合。

　　這里所說的風景是指可供游客游覽觀賞的資源總稱。在全國范圍來看，一處較好的具有開發價值的旅游資源往往分屬于不同的所有者和主管部門。換句話說，風景是被分割的風景。當風景資源需要轉化為旅游資源即被用于旅游開發建設的時候，這種分割便會造成思想不統一、管理不統一、體制不統一。由于風景區的綜合性很強，風景區管理也具有綜合管理的性質，因此需要探索體制創新，實現管理職能和區域旅游資源的優化整合。一方面需要各個綜合管理部門的支持配合，更重要的是風景區需要相應的綜合管理手段，尤其是在市場整頓、交通治安和保護建設方面，有必要建立一個統一的、高層次的、高效率的風景區管理機構，解決跨行業、跨職能的旅游管理問題，進一步步提高風景區行政執法效率和效果，有效解決風景區管理部門在風景名勝區管理工作上力不從心的局面；另一方面，對于區域性風景旅游資源的管理，可充分發揮行業管理規范優勢和經驗，整合一定區域內的風景旅游資源，成立區域性或地域性旅游景區管理部門，實行統一規劃和管理，實現區域旅游資源的優化整合和管理資源的優化配置。

　　廣州市有著豐富的風景旅游資源，由于歷史原因，體制不一，發展不平衡。為便于統一調配，切實加強風景旅游資源保護和管理的力度，有必要建立一個統一的綜合性風景區管理機構，實行統一的綜合管理與行政執法的職能。使目前自然生態資源和保護用地慘遭破壞、蠶食的現象盡早得以遏制。目前，不少高端風景區（如黃山、武夷山、九華山、張家界、丹霞山等）均成立了具有政府職能的管委會或管理局，由政府直接授權管理部門，對本轄區內的土地、規劃、建設、文物、旅游、交通、治安、工商、綜合執法等行使政府職能，實行有效的統一管理，并取得了顯著成效。

  （三）積極引進市場運作機制，實現政府主導和市場導向相結合。

　　目前，我國旅游經濟發展已由初期的自然增長和機緣性增長進入客源競爭性增長的購方市場階段，迫切需要我們在市場定位、推動經營機制改革、市場開拓和加強市場監管等方面尋求新的突破。長期以來，由于風景區管理體制復雜、政出多門的宏觀管理格局，加之普遍存在的區位制約、交通等基礎設施薄弱、資金投入不足和人才潰缺，使得在其經營發展中，專業化經營水平低，市場經濟適應性差，可持續發展的后勁不足，難以適應社會主義市場經濟的要求，滿足旅游產業和地方經濟社會發展的需求。以上問題的核心在于風景區資源經營管理的市場化程度不高。解決風景資源經營和發展的頭要任務是在理順體制的基礎上，進一步完善適應市場的新機制，建立符合市場經濟要求、有利于其長遠發展的經營模式，真正實現風景區所有權和經營權的分離，積極推進風景區事業單位改革，逐步實現旅游業投資主體的多元化，充分調動經營者自我發展的積極性，實現風景區建設、保護和經營的有機結合，協調發展。

　　實施市場化運作，有利于增強資源保護的能力。黃山旅游股份公司成立后，黃山原來一年的保護費200萬，“黃山旅游”上市之后一年投入的保護費2500萬。

  三、白云山風景區管理體制沿革與發展現狀。
 
　　白云山風景區位于廣州市北部，占地20.98平方公里，主峰“摩星嶺”，海拔382米。作為廣州“市肺”，白云山風景區是“云山珠水”的重要標志，也是廣州市打造山水城市總體構架的重要組成部分。在浩大的廣州城中擁有一座面積相當于一個澳門特區大的風景區，既是一個天然的固體水庫和空氣調節器，也是一道抵御自然災害的天然屏障。這在全國乃至世界上經濟發達的大城市中是少有的，是大自然賜予廣州人民的一筆巨大的和寶貴的財富。白云山風景區作為目前廣州市先進一家國家風景名勝區，其發展沿革和現狀從一定程度影射了我國風景區管理體制和發展現狀。

（一）機構建立歷史沿革及職能設置情況。
  白云山風景名勝區屬自然風景區，自古以為就是人們的游覽勝地。解放后，由國立中山大學林業系管轄。1958年，經廣州市人民政府批準成立廣州市白云山建設管理處（

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