土地復墾之后的新增耕地，今后將優先交給當地農民承包，同時允許農民在一定條件下出租 本報攝影記者/高育文

針對建設占用耕地長期以來占而不補、占多補少、占優補劣的突出問題，國土資源部近期出臺“硬”措施，要求從明年起，除國家重大工程可以暫緩外，非農建設占用耕地全面實行“先補后占”。

從“工程”到“重大工程”

在這份《關于進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》（下稱《通知》）中，國土資源部強調，地方各級國土資源部門須切實組織完成補充耕地任務，確保本行政區域內耕地不低于規劃規定的保有量。

如何定義“國家重大工程”？國土資源部耕地保護司副司長黃鶴圖昨日表示，重大工程是指類似南水北調、西氣東輸、京珠高速的工程，其他工程都要實行“先補后占”。

“這是一條很特別的措施，也是一條很‘硬’的措施。”黃鶴圖說。 我國《土地管理法》規定，國家能源、水利、交通、軍事等項目，依照“占補平衡”的原則，若補充耕地量大、持續時間較長，允許其邊占邊補。

“但一個時期以來，我們感到這樣一些項目，在責任主體、資金落實和補充耕地任務完成等方面存在一定的問題，補充耕地的任務落實得不是很好。”黃鶴圖稱，針對這種實際情況，《通知》把“工程”的范圍縮減成為“重大工程”。

對于地方上亂占耕地，以及占補不能落實的問題，曾有學者指出，為了得到用地審批許可，地方政府在編制耕地占補平衡計劃時可謂絞盡腦汁，從而會出現一個地區的工業和商業用地已占很大比重、而其基本農田總量不減反增的戲劇性現象。

為此，《通知》明確表示將對地方建立激勵和約束機制。國土資源部每年年底前對各省區市的土地整理復墾開發項目和補充耕地計劃完成情況進行考核，達到或超出計劃任務的，給予建設用地計劃指標傾斜；占補平衡不落實的，扣減相應的新增建設用地計劃指標。

新增土地可允許農民出租

人多地少的現實，要求中國必須堅守18億畝耕地的紅線，土地整理復墾開發被認為是耕地挖潛開源的一個重要途徑。

自1997年土地整理復墾開發作為完成耕地總量平衡、占補平衡的主要措施，寫入十一號文件至今，中國政府推行土地整理復墾開發已十余年。國土資源部的數據顯示，1999～2007年，全國共補充耕地3819萬畝，大于同期建設占用和災毀的耕地面積。

此外，耕地利用程度普遍提高了3%～10%，全國通過土地整理復墾開發增加的糧食產能，相當于增加400萬畝耕地的產出。

在《通知》中，國土資源部還希望將土地整理復墾開發融入城鄉統籌和新農村建設，推進“村莊土地整理”。

黃鶴圖表示，將充分尊重農民意愿，鼓勵改變以往項目的模式，積極穩妥地推進村莊土地整理，促進農業生產向規模經營集中，引導農民居住向村和小城鎮集中。

同時，按照土地利用總體規劃的要求，在保護生態環境的前提下，按照適宜性原則，各地可有計劃地推進緩坡丘陵地等未利用地開發，將其整理開發成農地、林地和建設用地，“這必將大大拓展土地利用空間。”黃鶴圖說。

在回答媒體關于土地復墾之后新增耕地面積的權屬問題時，黃鶴圖認為，大的原則是土地的權屬不變、所有權性質不變，優先交給當地農民承包使用，同時允許農民在一定條件下，將土地經營權出租以獲得收益。

“在農民愿意、滿意的條件下，可以和一些公司、企業合伙經營，從中取得一部分土地租賃或出租收益。然后在這個過程中，按照企業和村民組織的有關要求，再享有一些分紅或其他利益。”黃鶴圖稱。

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