土地違法主體“下移”、“基層化”

一個(gè)時(shí)期以來，一些地方農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)?shù)量劇增，農(nóng)村集體建設(shè)用地非法入市，撬動(dòng)著我國(guó)土地宏觀調(diào)控的“閘門”，形成了一股違法提供建設(shè)用地的暗流。違法批地等土地違法違規(guī)行為的主體，已由地（市）級(jí)政府“下移”，在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府甚至基層村組織“開花”。擅自以村組織的名義改變農(nóng)村集體建設(shè)用地的性質(zhì)和用途，在一些地方已經(jīng)成為違法供給建設(shè)用地的主渠道。

同為“以租代征”，形式卻是花樣翻新。有的是搞“標(biāo)準(zhǔn)廠房”和配套設(shè)施向社會(huì)出租；有的是村級(jí)組織與外來投資者以“合作經(jīng)營(yíng)”的方式、名義擅自占用農(nóng)地搞非農(nóng)建設(shè)；還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織，利用“舊村改造”多蓋一些住宅向社會(huì)出售或出租；有的村級(jí)組織擅自占用農(nóng)地，興建住宅向社會(huì)出售或者是“以租代售”。

華北某市，到2006年底，由村組織自行“審批”非農(nóng)用地達(dá)5萬多宗、480多平方公里，分別占全市鄉(xiāng)村企事業(yè)用地宗數(shù)的77%和面積的67%。

根據(jù)歷年利用衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)測(cè)執(zhí)法檢查的實(shí)際數(shù)據(jù)估算，目前被監(jiān)測(cè)城市每年新增建設(shè)用地95%以上屬于農(nóng)村集體農(nóng)用地。而在新增建設(shè)用地中，違法占用農(nóng)村集體農(nóng)用地的宗數(shù)、面積以及耕地面積，幾乎都在50%以上。

針對(duì)農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地蔓延之勢(shì)，不久前下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，地強(qiáng)調(diào)五個(gè)“嚴(yán)格”：嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制，嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)村集體所有土地進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為，嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管。

“小產(chǎn)權(quán)房”踩上了18億畝耕地的“紅線”

從北京通州張家灣鎮(zhèn)土橋站往東行5公里內(nèi)，欣橋家園、太玉園、祥和樂園3處“小產(chǎn)權(quán)房”，赫然在目。在北京、上海等部分大城市居民看來，由于房?jī)r(jià)高漲，加上城市區(qū)域污染嚴(yán)重，在遠(yuǎn)郊地區(qū)事實(shí)上非法的“小產(chǎn)權(quán)房”，就成為一個(gè)相當(dāng)不錯(cuò)的選擇。許多“小產(chǎn)權(quán)”房主對(duì)國(guó)家嚴(yán)打“小產(chǎn)權(quán)房”的態(tài)度十分不滿。

其實(shí)，所謂“小產(chǎn)權(quán)房”就是沒有產(chǎn)權(quán)，占用的就是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的農(nóng)村集體用地。去年12月，國(guó)務(wù)院常務(wù)

會(huì)議以及國(guó)土資源部重申禁止城市居民購(gòu)購(gòu)所謂“小產(chǎn)權(quán)房”。除了違反土地管理法律法規(guī)之外，“小產(chǎn)權(quán)房”踩上了18億畝耕地的“紅線”。

專家指出，“小產(chǎn)權(quán)房”折射出來的，是吃飽肚子與改善居住環(huán)境間的矛盾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與糧食安全間的艱難選擇，以及過高的商品房?jī)r(jià)格與群眾購(gòu)不起房的無奈選擇。

土地漲價(jià)“歸農(nóng)”還是“歸公”

國(guó)家土地督察北京局較近一項(xiàng)問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，73%的農(nóng)民愿意或比較愿意以“以租代征”形式出租土地。在西安的城鄉(xiāng)接合部，甚至發(fā)生了農(nóng)民拒絕接受退還土地的情況，因?yàn)榉N地收入、征地收入，遠(yuǎn)比不上“以租代征”的好處。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，土地價(jià)值不斷升高，農(nóng)民土地一旦被征，依照法律規(guī)定只能一次性領(lǐng)取征地補(bǔ)償費(fèi)。“以租代征”比搞種養(yǎng)業(yè)收益好，還保持土地所有權(quán)。這種非法用地一旦發(fā)生糾紛，不僅沒有法律依據(jù)，而且本身就構(gòu)成違法行為，被損害的只能是農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。但是，所謂“農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益”如果脫離了農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益，就成為空洞的說教。

事實(shí)上，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值收益是歸社會(huì)所有還是歸原土地所有者所有，是如孫中山先生所說“漲價(jià)歸公”，還是如近年許多學(xué)者倡導(dǎo)的“漲價(jià)歸農(nóng)”，始終沒有實(shí)踐上的共識(shí)。

1999年土地管理法實(shí)施，當(dāng)年國(guó)土資源部就在安徽蕪湖等地方進(jìn)行了農(nóng)村集體土地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)；2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了次界定：在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。2007年10月1日實(shí)施的物權(quán)法，一個(gè)亮點(diǎn)就是高度重視對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，地將與農(nóng)民的生產(chǎn)、生活關(guān)系較為密切的兩項(xiàng)權(quán)利，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)次明確地規(guī)定為物權(quán)，有力地保護(hù)了9億農(nóng)民較基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

從根本上解決農(nóng)村集體用地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題，不能對(duì)農(nóng)民態(tài)度毫不在意。在我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，必須正視農(nóng)民的訴求，讓農(nóng)民分享城市化紅利，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

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