新一輪土地規劃修編絕不為所謂的更高發展速度提供用地，各地如果有更高的發展需求只能通過集約用地解決。

“這一輪規劃可以保證經濟總量翻兩番的用地需求，保障經濟平穩快速增長，但絕不為超越‘搞大’既定目標的所謂更高發展速度提供用地”。

新一輪土地規劃修編的擔綱人之一、全國土地利用總體規劃修編工作委員會主任胡存智針對一些地方希望利用此輪規劃修編擴大用地指標這樣表示。

新一輪土地規劃（從2006年到2020年）修編，目前正按照國務院專業提出的“用地要一分一厘算，而不是一分一畝”的要求加緊編制中，圍繞著如何守住18億畝耕地底線，各方正群策群力。

要確保這一底線，意味著從目前到2020年我國耕地減少量必須控制在2700萬畝以內，其中包括相當比例的生態退耕和農業結構調整，這個數字不及“十五”期間耕地減少量的1/3；也意味著基本農田不能動，建設用地規模要壓縮，但東部要率先實現現代化、中部要崛起、西部大開發、東北要振興，基礎設施要跟上、新農村建設要推進，幾乎所有地區都有加快發展的用地“正當理由”。

如何既不突破底線，又確保發展，近期相關主管部門連續召開專家務虛會。

為何死守18億畝耕地

“18億畝耕地是一個標志。”胡存智認為，“保18億畝耕地不是單純的指標問題。專業說18億畝不保，17億畝也守不住。這個道理很深刻”。

嚴守18億畝耕地紅線，是整個土地利用規劃的出發點和落腳點，也是此輪修編工作的焦點。

中國農業大學教授張鳳榮認為，“規劃是一個目標，也是一種價值取向，在現今的形勢下，政府再不提耕地保護，就沒有人提了。地方政府的價值取向有很多現實性，各級政府都有自己的發展目標，糧食安全這個問題只有靠政府提出來。”

事實上，在修編過程中，有些地方和部門提意見認為，基本農田太多了，保護的面積太大了。目前，全國的耕地保有量為18.27億畝，但全國每年糧食播種面積大概只在15億畝多，因此有觀點認為耕地沒有必要保18億畝那么多。“問題是，一旦耕地低于這個數，就沒有任何彈性了”，胡存智指出。

據國土資源部中國土地勘測規劃研究院副院長謝俊奇介紹，18億畝這個數字是經過有關部門科學測算過的。預計到2020年，中國人口有可能達到16億，考慮到我國的人均消耗糧食量、耕地質量，以及平均畝產等要素，要保障糧食安全，18億畝是底線。

此輪規劃修編的規劃年限是2006年到2020年，正是實現我國到2020年全面建設小康社會目標的重要階段，綜合實力將達到中等發達國家水平，GDP翻兩番，工業化和城市化基本實現。在這一過程中，即使采取了嚴而又嚴的控制措施，各項建設還將不可避免地占用一定數量的耕地，而適宜開墾的后備土地資源又面臨日益匱乏的困境。耕地資源形勢嚴峻，迫切需要全國上下真正樹立起危機意識。中國科學院陳百明研究員說：“現在大家都還沒有危機意識。較多是在會上說說，沒有落實到行動上。我們要通過規劃修編，樹立起人們的危機意識。”

但從目前的現狀來看，一些地方保護耕地的意識呈逐漸弱化的態勢。“為什么大家不重視糧食安全？是因為當前糧食還是安全的，還有些積蓄，不至于今天吃了明天沒有，因而沒有緊迫感，也沒有長遠的憂患意識。”中科院院士陸大道指出，“特別是沿海地區的專業，都認為糧食安全不是問題，有GDP可以購嘛。”

在專家們看來，弱化的耕地保護意識似乎更危險。

“18億畝”凸顯規劃矛盾

“今年4月公布的土地利用變更調查結果顯示，2006年底全國耕地面積是18.27億畝，但還有6000多萬畝20度以上的陡坡耕地。如果這些符合退耕條件的耕地都要退，減去之后整個耕地就已經不夠18億畝了。”有專家提出了這一矛盾。

事實上，矛盾和沖突的嚴重性遠不止此。各部門的發展規劃大大超過了土地規劃能夠供給的用地指標。有專家指出，“十一五”規劃出臺后，各部委以及相關部門紛紛從本行業的角度出臺了相關規劃，如果把這些規劃匯總起來，用地需求驚人。雖然不能說他們提出的用地需求量沒有依據，但確實不現實。當前國家規劃的高速公路總體上已經超過了美國，如果加上省級高速公路，可能比美國加上德國的總和還要多。由此提出的交通用地需求，較多只能滿足一半；農業部門提出未來需要20億畝耕地，林業部門提出要42億畝林地，目前根本無法滿足。

城市規劃也在迅速膨脹。陸大道指出，按照現在統計的城市規劃預測相加，十五年后中國的城市人口將達30億，如果按照這個數字來計算，各地用地的要求無論如何沒法滿足。

這就需要各部門、各地、各行業之間統籌協調。專家指出，規劃的實質就是統籌協調。但當前土地利用規劃修編過程中面臨的統籌協調，涉及到上下層級的協調，還有部門之間的協調。

北京大學蔡運龍教授認為，土地利用規劃管理的職能部門是國土資源部，但涉及的部門很多，各種規劃、各部門之間如何協調，現在很多地方不清楚。“比如，有的城市規劃的框架已經定下來了，土地規劃怎樣做？而要做一個統籌的規劃，各個部門的目標都要考慮。”

北京大學教授俞孔堅認為，當前正是條塊分割的小決策，導致了土地利用效率和服務能力的低下。各個部門都在條塊分割有限的土地資源。比如說建設部門管一塊，水利部門管一塊，林業部門管一塊，土地的綜合效益發揮不出來。

“各部門的協調缺乏一個綜合的統一的平臺，要由一個部門來解決這些問題是有相當難度的。”中國環境科學研究院高吉喜研究員認為，現在各部門的規劃很多，相互交叉，不管換什么名稱，落到較后就是土地的問題。

“我們現在的實際情況是，土地利用規劃是全覆蓋的，土地規劃與其他許多規劃都要協調，這就涉及到各部門所有的規劃和土地規劃的銜接問題，如果不銜接，這個規劃想做好是不可能的。但是這樣的一個規劃，如果僅靠一個國土部門去協調，大家都平起平坐，協調好的可能性不大。”有專家提出。

這實質上反映了一個根本問題，當前規劃體系缺位。專家指出，我國規劃體系應該是兩大類，一類是國民經濟和社會發展規劃，它涉及到空間，但不以空間為主。另一類就是以國土規劃打頭的空間規劃。在當前國土規劃缺位的情況下，城市規劃、土地利用規劃等各類與國土利用有關的規劃并行，要求土地利用規劃承擔起指導960萬平方公里的國土利用和生態建設的職能，無疑困難很大。

“還有一個需要考慮的問題是，土地利用規劃與“十一五”規劃中提出的主體功能區規劃，二者應該是怎樣的關系。”國務院西部開發辦杜平研究員提出，“十一五”規劃提出的“優化開發區域、開發區域、限制開發區域和禁止開發區域”四大主體功能區體系一旦建立起來，對土地政策的配套要求也是明確的。這樣我們原來制訂土地規劃的一些依據就要發生變化，包括權重。”

“進一步來看，土地利用總體規劃，主體功能區規劃，還有正在推進的國土規劃工作，三者是怎樣的關系？”國務院發展研究研究員林家彬指出，“土地利用規劃修編面臨的很多協調工作，建議對國土資源部、國家發改委、建設部三個部門的規劃工作進行整合，推進國土資源空間規劃工作。”

事實上，其他國家也面臨過經濟發展和土地利用之間的矛盾，荷蘭、韓國、英國都有這方面的經驗和教訓，他們在經濟快速發展的開始階段土地利用規劃服從于經濟發展，后來都出現了土地利用失控的問題，較后解決的方案是用空間規劃來協調土地利用的關系，有專家指出，“但我國目前空間規劃缺位。”

“18億畝”到底怎么保

18億畝耕地到底能不能保得住，怎么保住，必須要算細賬。

中國人民大學教授嚴金明指出，耕地減少的主要因素：一是建設占用，二是生態退耕，三是農業結構調整，還有一個就是災毀。而增加無非就是開發整理和復墾。按照法律規定，建設占用耕地要“占一補一”，這一點做到了，耕地總量就不會因為建設占用而減少。從較近幾年的統計數據看，生態退耕和農業結構調整是耕地減少較主要的原因，其次才是建設占用。

對生態退耕，規劃專家鄭振源說：“從1996年到2005年，生態退耕平均一年退1100多萬畝，占了耕地減少的60%。根據調查，西部大于15度以上需要退耕的土地是9700多萬畝，事實上1996年到2005年已經退了近1億畝，意味著該退的都退完了。但是實地調查發現，陡坡耕地還是不少，原因在哪里？這表明已經退的1億畝里面有的是基本農田，也就是一些地方把不該退的退了，該退的沒有退下來。”

對此，專家建議，既然生態退耕和農業結構調整是耕地減少的大頭，在編制規劃的時候，就應把開發整理補充耕地能到什么程度，建設用地大概是什么水平等用數據清清楚楚地擺出來，生態退耕該退多少，就可以進一步統籌考慮。

更重要的是要改變目前供需平衡的思路，陸大道指出，傳統的土地供給方式是各地要GDP，要城市化，就給他土地，這樣計劃式的供給永遠也不夠，也難以為繼。能不能換一個角度考慮，做成一個政策引導性的規劃？

在他看來，如果是政策引導性規劃就要分析各個地區、各個省的實際情況，包括各省目前的土地供需動態，還有多大潛力，未來城市化發展的前景如何等等，來確定土地供給的價格、機制和程序。通過對各個地區提出不同的政策，使用地門檻高起來，土地利用合理起來。

“為什么不能規定，如果是城鎮綜合占地，達到人均70平方米（日本東京人均60平方米，香港是40平方米），就不批地了”，陸大道建議采用這些指標來控制地方官員，“不要害怕這樣做地方就發展不了，其實很多地方都有低效利用的城市空間，能夠開辟新的發展道路。”

胡存智提出，對于土地的功能也要重新認識。比如同一塊地，既可以是耕地，也可以視為綠地，是有多重功能的。城市周邊的水稻田并不僅是生產糧食，對生態保護的作用也是很大的，他認為今后在規劃中可能要研究考慮土地的多重功能，以解決高度尖銳的人地矛盾。

人們一直說耕地資源后備區，建設用地能不能有后備區？張鳳榮認為，“將來建設必須要占的地還得給，規劃應該提供一些能夠去的區域，不是數量的問題，而是選址的問題。以前我們做規劃就是劃基本農田

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